推进生态文明建设需要处理好几个重大关系

全部集中模式与部分集中模式都与现行复议机构设置冲突。

其三，行政行为认定事实不清、证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿的，可以适用变更决定。特别要完善行政复议制度，加大复议纠错力度，充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。

[13]20世纪以来，随着行政权力大力扩张，行政国家出现，严格的形式法治已难以适应复杂的行政实践。[36] 例如，余凌云认为，应从以下三方面完善复议程序：第一，加强实地调查，提高审查效率。而复议机关与行政行为作出机关之间是领导与被领导的关系，具有更大空间对行政法律关系直接进行调整。复议机关作为行为机关的上级机关具有行政管理的经验和专业判断能力，其与行为机关之间又属领导与被领导的关系，限制法院行使有限裁判权的制约因素在复议中并不存在，如果经审查认为行政行为存在裁量权行使不当的情形，复议机关应当直接变更。尚需被告调查或者裁量的，判决被告针对原告的请求重新作出处理。

在2014年修订行政诉讼法的过程中，立法机关进一步对这一定位予以明确，提出在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。此外，设置专门的复议机构也有利于复议工作人员的专业化建设。这一结论的得出，不仅具有理论上的意义，而且无疑还会对我国的行政处罚制度产生重要影响。

从实定法的角度而言，没收违法所得的性质属于行政处罚。如在现行《证券法》中，对于有违法所得的违法行为，基本都是规定没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，这样的规定完全可以被更高倍数的罚款制度所取代，对于违法所得，也可以用确定性更高的获利金额替代。但需要注意的是，没收违法所得与行政处罚毕竟均属于对相对人不利的行政行为，因此，就这一点而言，行政处罚的很多适用规则对于没收违法所得都具有借鉴、参考价值。[28] 杨小君：《行政处罚研究》，法律出版社2002年版，第17页。

因此，没收违法所得与罚款的关系也最为密切，探讨没收违法与行政处罚的关系，主要也就是研究没收违法所得与罚款的关系。摘要:  没收违法所得是我国《行政处罚法》所规定的处罚种类之一，其功能在于剥夺非法收益。

所以在我国现行的法律规定中，几乎都会规定没收违法所得与罚款同时适用。[11] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第267页。为了减少争议，相关部门也通过多种形式对违法所得的认定进行明确，行政管理中‘违法所得的认定，主要是依照国家部委的解释和答复，司法裁判一般也尊重并参考部委专门解释——除非此类专门解释明显不合理，或者明显侵犯被处罚人权益。除了前述观点，以下三点也可佐证。

而在当前的财产罚中，相比罚款，没收违法所得具有更为重要的地位。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。胡建淼：《行政法学》（第4版），法律出版社2015年版，第203页。[56] 最高人民法院6号指导案例的裁判要点明确指出：行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。

（二）销售商品的，以销售收入作为违法所得。因此，在行政法中，没收违法所得应当不属于行政处罚。

由此导致的后果就是，由于确定标准不一、违法行为社会危害程度各异，加之不同行政管理领域管理惯例不同等原因，不同行政机关对违法所得的认定存在明显差异。因此，从客观效果而言，没收违法所得与罚款在功能上呈现趋同之势。

如在《证券法》中，没收违法所得出现了22次，且绝大多数情况下均与罚款伴随出现，表现为没收违法所得，并处罚款。因为没收违法所得的主要功能是剥夺违法所得，而在罚款超过违法所得数额的情况下，是完全可以覆盖没收违法所得的功能的。（一）没收违法所得的内涵及性质争议 概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚和理性地思考法律问题。（一）违法所得的认定标准梳理 在我国，不同行政机关对违法所得的认定标准存在明显差异。杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》，四川大学出版社1995年版，第44页。[64]在环境保护领域，采用的也是此类标准。

[4] 参见中国证监会〔2016〕137号行政处罚决定书。成本收益分析是一项务实的（pragmatic）工具，可以帮助人们在多重相关情况中做出综合判断。

如《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室＜关于责令限期拆除是否属于行政处罚行为的请示＞的复函》[24]中就明确提出责令改正或者限期改正与行政处罚是不同的行政行为……《城乡规划法》中的‘责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。根据我国《行政处罚法》的规定，只有适用小额罚款或者警告的，才可以当场处罚。

如《治安管理处罚法》11条第2款规定:违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人;没有被侵害人的，登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。而收益则是收入和支出的差额。

[20] 三是认为制裁性主要表现为不利的法效果。[66] 二是采用将超出正常价格或标准的收入、收费认定为违法所得的标准。如果将这些行为统一认定为行政处罚，则显然是一种简单化的处理方式，不仅客观上会扩大行政处罚的适用范围，也会对依法行政带来困扰，甚至对公共利益造成不必要的损害。违法所得是指违法行为人从事非法经营等获得的利益。

因此，从功能上而言，没收违法所得不能取代罚款。[2] 参见周佑勇：《行政法原论》（第3版），北京大学出版社2018年版，第285页。

对于后一种类型的财物没收，理论上也称保安处分。二者虽然均属于财产罚，均体现为将特定的财产收归国有，但指向却截然不同。

所谓制裁，乃指对违反法规规定之人，宣告并执行对其不利之法效果。[58]但经过分析与甄别，我国当前对于违法所得的认定主要体现为违法活动所取得的全部收入与非法收益两种标准： 1.将违法活动所取得的全部收入认定为违法所得 将违法活动所取得的全部收入均认定为违法所得，在我国较为常见。

如原国家工商行政管理局在《关于〈反不正当竞争法〉第二十三条滥收费用行为的构成及违法所得起算问题的答复》[67]中规定：‘违法所得是指被指定的经营者通过销售质次价高商品或者滥收费用所获取的非法收益，主要包括下列情况：……（2）超出同类商品的通常市场价格销售商品而多获取的销售收入。当事人不承担行政机关组织听证的费用…… [7] 耿宝建：《行政处罚案件司法审查的数据变化与疑难问题》，载《行政法学研究》2017年第2期。通过最高人民法院的6号指导案例可以得知，没收较大数额的违法所得也应当告知当事人享有听证权。但事实上，单就对相对人的影响而言，没收小额的违法所得并不会比小额的罚款影响更大。

类似的争议在其他领域也广泛存在。（四）没收违法所得的性质定位 没收违法所得不属于行政处罚，那么，没收违法所得属于何种性质的行为呢？ 性质，是一种事物区别于其他事物的根本属性。

[25]但是，并非所有对相对人不利的行为均可归类为行政处罚。对于行政处罚与刑罚的关系，传统观点大多主张两者具有本质上的不同。

[48]就具体的程序而言，没收违法所得应当参照适用行政处罚的主要程序制度，包括说明理由制度和听取意见制度。三是将违法收入扣除合理成本后的部分认定为违法所得。